+375 29 853-40-17

info@zapraudu.info

«Оказалось, он закрыт». «Кошт урада» оценил открытость белорусского бюджета

В 2017-2018 гг. Беларусь впервые приняла участие в обзоре открытости бюджета – масштабном исследовании под эгидой Всемирного банка, призванном оценить эффективность бюджетного процесса. Это пилотное исследование инициировало Министерство финансов Беларуси, чтобы в будущем страну включили в официальные обзоры открытости бюджета.

По итогам исследования белорусские власти получили информацию о недостатках бюджетной системы и рекомендации по ее улучшению. Какие? Рассказывает «Кошт урада».

Прозрачность

Бюджетный процесс оценивался по трем основным параметрам: прозрачность, гражданское участие и надзор. Именно прозрачности уделяется наибольшее внимание – ее оценивают 109 из 145 вопросов анкеты.

В идеале, чтобы обеспечить максимальную прозрачность бюджетного процесса, власти должны в течение года публиковать 8 типов бюджетных документов:

– Предварительное бюджетное заявление – документ, в котором власти озвучивают основные направления бюджетно-налоговой политики на будущий год и экономический прогноз, на котором они базируются

– Проект бюджета исполнительной власти – документ, представляющий собой подробную смету всех бюджетных доходов и расходов, планы по госдолгу и прочим вопросам, имеющим отношение к госфинансам

– Утвержденный бюджет – по сути, немного видоизмененный по итогам обсуждений проект бюджета, принятый в виде законодательного акта. Проще говоря – Закон о бюджете

– Гражданский бюджет – упрощенная версия утвержденного бюджета либо других бюджетных документах, в которых информация о бюджете максимально просто и наглядно, так, чтобы разобрался даже человек, очень далекий от госфинансов

– Текущие отчеты – документы, в которых Минфин в течение года отчитывается об исполнении бюджетных показателей

– Полугодовой обзор – масштабный обзор бюджетного процесса по итогам первого полугодия, включающий в себя не только фактические данные об исполнении бюджета, но и пересмотр бюджетных показателей, а также описание экономических процессов, повлиявших на внесенные изменения

– Годовой отчет – ключевой отчетный документ, в котором содержится подробная информация об исполнении бюджета по итогам года

– Аудиторский отчет – документ, в котором описываются итоги проверки исполнения бюджета, осуществляемой высшим контрольным органом (в нашем случае – КГК).

Исследование показало, что белорусские власти предоставляют общественности недостаточно информации о бюджете. По методологии, в ходе исследования рассматривались документы, опубликованные в течение 2017-го года. Оказалось, что из 8-ми ключевых документов в открытом доступе публикуются лишь 5. Белорусы так и не увидели проекта бюджета исполнительной власти, полугодового обзора, а также гражданского бюджета.

Что касается последнего, то здесь уже есть позитивные сдвиги: Минфин впервые опубликовал гражданскую версию утвержденного бюджета в 2018 году и продолжил эту практику в 2019-м.

А вот полугодовой обзор в Беларуси не только не публикуется в открытом доступе, но и вовсе не разрабатывается. В стране существует практика пересмотра и уточнения бюджетных показателей, но она не имеет четкой периодичности, а внесенные изменения не подкрепляются экономическими обоснованиями. Кроме того, нередко изменения вносятся в самом конце календарного года – чтобы плановые и фактические показатели точно совпали. Яркий тому пример – подписание указа об уточнении бюджетных показателей 31 декабря 2018 года, то есть менее чем за сутки до окончания очередного бюджетного года. По-хорошему, правки в бюджет должны вноситься уже по итогам первого полугодия – на основании того, как в итоге складывалась экономическая ситуация. Так или иначе, существующие в Беларуси подходы к пересмотру бюджетных показателей никак не могут считаться полноценным полугодовым обзором.

Однако самой весомой проблемой в части прозрачности белорусского бюджета является тот факт, что ни Минфин, ни Палата представителей не публикуют в открытом доступе проект бюджета исполнительной власти. Сам по себе документ, конечно, разрабатывается – без него бюджетный процесс в принципе невозможен. Нам удалось получить бумажную копию проекта бюджета – это два увесистых «талмуда», содержащих в себе огромное количество цифр и другой важной информации. Конечно, и там не обошлось без замечаний – Минфин получил ряд рекомендаций по улучшению содержания документа – однако ключевой проблемой является то, что проект бюджета недоступен широкой общественности, что делает невозможным гражданское участие в процессе формирования бюджета на очередной год.

Что касается уже опубликованных документов, то достаточно полными можно назвать лишь текущие отчеты об исполнении бюджета и утвержденный бюджет.

Текущие отчеты, несмотря на то, что их много и информацию приходится собирать по крупицам из разных типов документов, включают в себя много полезных данных. Из наиболее весомых недостатков можно выделить разве что отсутствие каких-либо сведений об исполнении бюджета по ведомственной классификации и информации о промежуточных итогах финансирования госпрограмм. Впрочем, Минфин все же получил рекомендацию собрать все данные в один полноценный отчет.

Утвержденный бюджет тоже радует объемом информации, хотя без замечаний не обошлось и тут: данные о финансировании госпрограмм охватывают лишь треть расходов на эти цели, кроме того, отсутствуют какие-либо сведения о расходах бюджета по экономической классификации.

Что касается предварительного бюджетного заявления, годового отчета и аудиторского отчета, то к их информативности есть большие вопросы. Особенно печальная ситуация складывается с таким важнейшим документом как годовой отчет: фактически он представляет собой лишь таблицу с данными о доходах и расходах, без каких-либо текстовых пояснений, экономических обоснований и прочих подробностей. Да и цифр могло быть побольше: экономическая и ведомственная классификация расходов отсутствуют начисто, так же как и сведения о госдолге, госпрограммах и прочих важных аспектах.

По итогам оценки прозрачности бюджета Беларусь получила от Всемирного банка следующие основные рекомендации:

1. Опубликовать в открытом доступе проект бюджета исполнительной власти

2. Разработать и опубликовать полноценный полугодовой отчет, включающий в себя итоги всестороннего обзора исполнения бюджета по итогам первого полугодия бюджетного года

3. Годовой отчёт должен включать текст, объясняющий разницы между исходными оценками и фактическим исполнением бюджета, а также отчёт о нефинансовых результатах

4. Включить в утвержденный бюджет и годовой отчет информацию о поступлениях и расходах внебюджетных фондов, в том числе ФСЗН – ведь на них приходится примерно треть расходов сектора государственного управления

5. Включить в годовой отчет показатели расходов бюджетных средств по экономической и ведомственной классификации.

6. Включить в утвержденный бюджет показатели расходов бюджетных средств по экономической классификации.

7. Включить в текущие отчеты показатели расходов бюджетных средств по ведомственной классификации.

8. Включить в текущие отчеты и годовой отчет информацию о расходовании бюджетных средств на реализацию государственных программ.

9. Включить в утвержденный бюджет, текущие отчеты и годовой отчет всеобъемлющую информацию о государственных заимствованиях.

10. Обновить экономическую и функциональную классификацию бюджетных расходов до последних международных стандартов, свести к минимуму агрегированные позиции бюджетных поступлений во всех видах отчетов.

Участие общественности в бюджетном процессе

Участие общественности в утверждении и исполнении бюджета – один из главных столпов бюджетного процесса. Оно дает возможность лицам, принимающим решения, ознакомиться с различными мнениями и максимально учесть интересы различных категорий граждан при планировании расходов, а также повысить уровень прозрачности и подотчетности бюджета. Возможности для такого участия должны предоставлять три ключевых субъекта: исполнительная власть (Минфин), законодательная власть (Палата представителей) и высший контрольный орган (КГК). При этом важно обеспечить вовлечение граждан в бюджетный процесс на всех этапах – начиная от разработки проекта бюджета заканчивая проверкой его исполнения.

Исследование показало, что в Беларуси существует крайне мало возможностей для участия общественности в бюджетном процессе. Краткие итоги выглядят так:

Единственный орган, предоставляющий гражданам возможность хоть как-то влиять на бюджетный процесс – это КГК. В частности, люди имеют возможность предложить ведомству провести проверку того или иного аспекта, связанного с бюджетом, через сайт КГК, по «горячей линии» или даже в ходе личного визита.

Однако важно понимать, что речь идет лишь об аудите, а все, что касается планирования бюджетных доходов и расходов, простым смертным недоступно. Да что там простым смертным, даже процесс обсуждения бюджета в парламенте носит чисто формальный характер – никакого влияния на бюджетный процесс не имеют и депутаты. Общение между Палатой представителей и Минфином в ходе рассмотрения проекта бюджета сводится к тому, что депутат может задать уточняющий вопрос и получить на него ответ. Исследователям не удалось найти ни одного подтверждения тому, что депутат внес какие-либо предложения – и они были учтены. Все вышесказанное означает, что общественность имеет возможность инициировать проверку тех или иных бюджетных трат, но не имеет возможности влиять на решения о выделении средств на здравоохранение, образование, социальную поддержку и другие значимые аспекты.

По итогам оценки гражданского участия в бюджетном процессе Беларусь получила от Всемирного банка следующие основные рекомендации:

1. Организовать открытое экспертное обсуждение предварительного бюджетного заявления

2. Организовать слушания бюджета в Национальном собрании в рамках обсуждения Проекта бюджета исполнительной власти

3. Отраслевые министерства должны ввести процедуры, обеспечивающие общественное участие в бюджетном процессе на этапе исполнения бюджета

4. Исполнительная и законодательная власть должны разрабатывать и принимать нормы, обеспечивающие общественности беспрепятственный доступ к информации о бюджете

5. Государственные органы должны разработать и внедрить механизмы общественного участия в бюджетном процессе на местном уровне

Бюджетный надзор

Эффективный контроль за исполнением бюджета не менее важен, чем прозрачность бюджетного процесса и гражданское участие. В Беларуси такой контроль осуществляют Палата представителей и Комитет государственного контроля. Исследование показало, что в целом контроль со стороны обоих этих учреждений слабый, хотя, если сравнивать, то у КГК возможностей все же чуть больше.

Важно, чтобы бюджетный надзор осуществлялся как на стадии подготовки бюджета, так и на этапе его исполнения. При этом в процессе как подготовки, так и исполнения бюджета основная часть работы ложится на парламент. Однако на практике Палата представителей не осуществляет никакого надзора за бюджетным процессом: предварительное обсуждение бюджета в парламенте не проводится, он получает проект бюджета слишком поздно для того чтобы как следует его проанализировать, законодательные комитеты не проверяют исполнение бюджета в течение года, а изменения в утвержденном бюджете, принимаемые в течение года, не требуют согласования со стороны законодательной власти.

Что касается КГК, то его роль заключается главным образом в аудите исполнения бюджета и подготовке аудиторского отчета, который входит в число восьми ключевых бюджетных документом, рассмотренных в исследовании. Сам по себе этот документ весьма объемный – более 100 страниц текста и графиков, но здесь как раз тот случай, когда много – не значит хорошо. КГК не проводит один из трех основных видов аудита – аудит законности, кроме того, проверка не охватывает 100% государственных финансов РБ, в том числе и потому, что в заключении не приводится информации об аудите внебюджетных фондов, включая ФСЗН. Общественности недоступна информация о том, какие шаги предпринял Минфин по итогам аудита бюджета, а аудиторский отчет не включает в себя краткого обзора с основными выводами по итогам проверки, что делает его изучение затруднительным.

Да и сами по себе полномочия КГК и независимость этого органа вызывают большие вопросы. Так, назначение и отстранение глав КГК де юре непосредственно контролируется органом исполнительной власти, а де факто осуществляется лично президентом, существует ряд ограничений независимости КГК в выборе своей рабочей программы, а итоги аудита, осуществленного КГК, не проверяются никакими независимыми агентствами.

По итогам оценки бюджетного надзора Беларусь получила от Всемирного банка следующие основные рекомендации:

1. Парламентские комитеты должны оформлять и публиковать отчёты о своем анализе проекта закона «О республиканском бюджете».

2. Законодательные комитеты должны проверять исполнение бюджета в течение года и оформлять и публиковать отчёты о своем анализе

3. Палата представителей должна публиковать отчёты о своем анализе предварительного бюджетного заявления

4. КГК должен оформить и опубликовать отчёт об аудиторских процессах со стороны внешней организации

5. Законодательный комитет должен проверить ежегодный аудиторский отчет в течение трёх месяцев с даты его выпуска КГК, и затем опубликовать документ с выводами и рекомендациями, основанными на этой оценке

6. Минфину необходимо консультироваться с Палатой представителей по вопросам внесения изменений в бюджет в течение года

7. Палата представителей должна воспользоваться своим правом предлагать поправки к проекту закона «О республиканском бюджете», и эти изменения должны быть проверены органом исполнительной власти

8. Правовые основания для деятельности КГК должны быть пересмотрены так, чтобы обеспечить его независимость от президентского контроля. Важнейшее изменение должно коснуться практик назначения и отстранения главы КГК.

По итогам обзора открытости бюджета Беларуси исследователями были сделаны следующие выводы:

Как говорится, куда ни кинь – всюду клин. Если власти и правда хотят сделать бюджетный процесс более открытым, то им предстоит большая работа. Вероятно, итоги этой работы мы сможем оценить через несколько лет, когда Всемирный банк повторит исследование и включит нашу страну в официальный обзор открытости бюджета.

“Завтра твоей страны”

23 апреля 2019

Коментарии

Добавить комментарий

Вы должны быть авторизованы для комментирования.

 
А также…
Обсуждаем послание Президента. Андрей Дмитриев на ОНТ

Подписаться на рассылку